החוקה והמועצה הלאומית: בין הלגיטימיות ההליך לבין השלטון הכוללני

מחבר: المحامي فراس كراجة

המלחמה טרם הסתיימה, ולמרות הפשע של השמדת העם המופעלת נגד הפלסטינים בעזה המוקפת, וההתקפה המתמשכת של המתנחלים וכוחות צה"ל ביהודה ושומרון על הריסת מחנות והרחבת התנחלויות ורצח כל אפשרות להקים מדינה פלסטינית גם על החלק שנותר מהגדה, נראה שהדרג הפוליטי הפלסטיני עוסק רק בסידור הבית פנימה, בניסיון להציג תמונה לפלסטיני שנראית כפי שהעולם מצפה כדי לקבל אותו.

לכן, השטח הפלסטיני הופתע לאחרונה משני החלטות עוקבות של הנשיא הפלסטיני: הראשונה, הקמת ועדה מכינה לעריכת בחירות למועצה הלאומית הפלסטינית, עם הצבת תנאים לחברות במועצה הלאומית ובארגון השחרור שהתבטאו בהתחייבות לתוכנית ארגון השחרור הפלסטיני ולהתחייבויותיו הבינלאומיות, רמז להסכם אוסלו ולמחויבות להחלטות הלגיטימיות הבינלאומיות. השנייה, הקמת ועדה להכנת חוקה פלסטינית.

למרות חשיבותם של שני המסלולים בהקשר של רפורמה פוליטית ומוסדית, חפיפתן מעלה סוגיות משפטיות עמוקות המתייחסות לסידור העדיפויות, הלגיטימיות של המנדט, ושלטון הייצוג הלאומי. המאמר הזה שואף להציג את צדדי הסתירה בין המסלולים, ולאשר את היעדר האפשרות להתחיל במלאכת ניסוח חוקה לפני חידוש הלגיטימיות הייצוגית של המועצה הלאומית הפלסטינית, כשהוא מתעכב על השאלה אם יש לדרוש התחייבות להסכמות אוסלו והזנחת כוחות פוליטיים משמעותיים, וכיצד זה מתנגש עם העקרונות החוקתיים והרפורמיסטיים המוכרים בינלאומיים.

ואין לנו לדבר על ועדת ניסוח החוקה הפלסטינית מבלי להזכיר שב-1999 הוקמה ועדה לניסוח חוקה והמינוי שלה יצא מצידו של ראש הרשות הלאומית הפלסטינית דאז יאסר ערפאת בעקבות מינוי על ידי המועצה הלאומית הפלסטינית והמועצה המחוקקת והוועדה המבצעת של ארגון השחרור הפלסטיני, כאשר הוועדה הנ"ל בראשות מר נביל שעת' עסקה בטיוטה אחרי עריכת כ-200 ישיבות וסדנאות עבודה ובתיאום עם מוסדות החברה האזרחית הפלסטינית ועם דמויות אקדמיות, פוליטיות, משפטיות, ערביות ובינלאומיות.

המסגרת החוקית של המועצה הלאומית הפלסטינית והלגיטימיות הייצוגית
המועצה הלאומית הפלסטינית נחשבת, על פי החוק הבסיסי של ארגון השחרור הפלסטיני (1968 ותיקוניו), לסמכות המחוקקת העליונה של העם הפלסטיני. שכן, הסעיף (7) קובע שהמועצה הלאומית היא "הסמכות העליונה שמקבלת את המדיניות של ארגון השחרור ומתכננת את תוכניותיו", ואילו הסעיף (13) העניק לה את הסמכות לבחור את הוועדה המבצעת ולבקר אותה.

בעקבות זאת, כל צעד יסודי כמו הקמת ועדה להכנת חוקה חדשה חייב שיבוא ממועצה לאומית נבחרת. והשגת כללים אלה מחלישה את הלגיטימיות של התהליך החוקתי, וגורמת לו להתבסס על רצון ביצועי פרטי ולא על מנדט מחוקק כולל.

עיקרון זה תואם את הדוקטרינה החוקתית העולמית המצביעה על כך שחוקות צריכות לצאת מגופים נבחרים או ממונים על ידי העם, כפי שקרה בדרום אפריקה (1996) ובתוניסיה (2014). בניגוד לכך, ניסיונות ניסוח חוקים דרך החלטות ביצועיות בודדות סבלו ממשברים של לגיטימיות וקבלה חברתית.

אך, ייחודיות המקרה הפלסטיני, עם המורכבות והחריגות שבו, מעוררת שאלה שונה לגבי הלגיטימיות של כל חוקה שתנוסח תחת השמדת עם ורעב שמופעל על ידי הכיבוש הישראלי. מהו ההשפעה שלה על תודעת העם? כיצד זה יתבטא בזיכרון הקולקטיבי שלו מצד אחד, ובמבט של הקהילה הבינלאומית מצד שני?

חוקה משמעותה שאנחנו מול הסכם בין המדינה לעם, שצריך להיות בו כל התנאים החוקיים וההליך. אך ההסכם הזה דורש סביבה חברתית ופוליטית מקבלת, האם יכול עם שטרם שוחרר תחת מלחמה והשמדה, בפרט בעזה, להשתתף בהסכם הזה? כיצד הוא יתמודד עם תוצאותיו? מה שמהווה שאלה גדולה לגבי הלגיטימיות של החוקה הזו שתנוסח בתנאים שכאלה!

החוק הבסיסי הפלסטיני וסדר הלגיטימיות
החוק הבסיסי הפלסטיני (2003 ותיקוניו 2005) מדגיש את עיקרון הלגיטימיות הדמוקרטית והדרגתיות המוסדית. שכן, הסעיף (2) קובע ש"העם הוא מקור הסמכויות", והסעיף (47) קובע ש"המועצה המחוקקת היא הסמכות הנבחרת של העם הפלסטיני".

למרות שהחוק הבסיסי מסדיר את סמכות השלטון המקומי, פילוסופייתו המשפטית מדגישה שהמוסדות הייצוגיים הנבחרים הם בעלי הסמכות לקבל החלטות מכריעות. בהשוואה, המועצה הלאומית הפלסטינית, כמוסד המקבץ את העם הפלסטיני, צריכה להיות המסגרת שמעניקה לגיטימיות לכל ועדה להכנת חוקה לאומית, ולא שהוקמה על ידי החלטה נשיאותית ישירה.
עיקרון זה תואם את עקרון הדרגתיות המוסדית המוכר בינלאומית, כאשר הניסיון ההשוואתי (כמו נפל) הוכיח שסידור הצעדים - בחירות, ועדה מכינה, חוקה - הוא תנאי הכרחי למניעת משברים וחלוקות חוקתיים, ויש לנו בניסיון המצרי המודרני דוגמה שניתן ללמוד ממנה. נערכו שינויים חוקתיים מסוימים דרך משאל עם לאחר הפלת משטר הנשיא מוברק, ולאחר אישור השינויים הלכה המדינה לבחירות למועצת העם ומועצת השורא, ולאחר מכן הוקמה ועדה לניסוח והצגת חוקה חדשה, ולאחר השלמת התהליך המחוקק שצעד לפי סולם מדורג התקיימו בחירות נשיאותיות.

הבעייתיות בדרישה להתחייבות להסכם אוסלו והזנחת הפלגים
חלק מההצהרות הרשמית מצביעות על דרישת התחייבות הכוחות הפוליטיים המשתתפים בבחירות למועצה הלאומית להסכם אוסלו. כמו כן, הרכב הוועדה מצביע על השמטת מפלגות ופלגים פלסטיניים בעלי נוכחות חברתית ופוליטית משמעותית.
מנקודת מבט חוקית ופוליטית, זה מהווה כמה בעיות מהותיות:
1.     מתנגד לעיקרון השלטון הכוללני הלאומי שאושר במסמכי הדיאלוג הלאומי ובהחלטות המועצות הלאומיות הקודמות.
2.     הזנחת כוחות פוליטיים מרכזיים מערערת את הלגיטימיות של כל טקסט חוקתי מאוחר, והופכת אותו למסמך חד צדדי ולא להסכם חברתי כולל.
3.     מתנגד לדוקטרינה החוקתית המושוות המדגישה שההליך היסודי צריך להיות כוללני והסכמי כדי להבטיח יציבות וקבלה חברתית. שכן, ניסיונות בדרום אפריקה (1996) ובתוניסיה (2014) הצליחו בזכות כוללות והסכמה, בעוד שניסיונות האזנה למשל בלוב אחרי 2011 נכשלו.
4.     מהווה חריגה מהתפקיד הייצוגי של המועצה הלאומית, שסעיף (13) בחוק הבסיסי של ארגון השחרור קובע ש"היא מייצגת את כל הפלסטינים בתוך פלסטין ומחוצה לה".
בנוסף לכך, דרישת התחייבות להסכמות פוליטיות מסוימות מתנגדת לעיקרון הריבונות الشعبية שהופך את החוקה להסכם החברתי העליון, ולא לטיוטה להסכמות זמניות. הרי, ניסיונות משלימים לא דרשו מהכוחות הפוליטיים להתחייב מראש להסכמות מסוימות, אלא ראתה בהליך החוקתי עצמו הזדמנות לבחון מחדש או לאשר את ההסכמות הללו.
בנוסף, فرض דרישות או הגבלות על הצדדים המורשים להשתתף בהליך הבחירות או בניסוח החוקה מעלה שאלות לגבי מקור הזכות להטיל את הדרישות הללו, ויוצר בלבול בהבנת סדרי השלטון ומקורותיו. ומומלץ לנהוג לפי הקריטריונים הבינלאומיים בניסוח מסמכים חוקתיים, מה שיבטיח את השילוב והמגוון הפוליטי.
הסביבה הפוליטית הפלסטינית, הכוללת יותר מחמישה עשר מפלגות ופלגים פוליטיים, היא תוצאה של מאבק ארוך לשחרור ולבניית המדינה. ובכך, יש לפתוח את הדלתות לפלגים הללו כולם להשתתפות שווה בניסוח החוקה, לא רק כדי לחזק את הלגיטימיות, אלא להציג תמונה כנה על העם הפלסטיני וכמה הוא מודע לחשיבות של פעולה פוליטית ומפלגתית ותפקידה בקבלת החלטות.

הלגיטימיות ההליך והקבלה החברתית
הניסיונות הבינלאומיים מדגישים כי הלגיטימיות ההליכית אינה פחותה בחשיבותה מהתוכן של הטקסטים החוקתיים. אם יבוצע עיכוב על המוסדות הנבחרים או השמטת צדדים מהותיים, אזי כל חוקה שתצא במסגרת זו תאבד את הקבלה החברתית. ניסיונות כמו עיראק (2005) הראו שהשמטה במהלך ההליך היסודי הביאה לחוקה חלשה מבחינת לגיטימיות וחסרת הסכמה לאומית, בעוד שהמכנה המשותף והכולל בדרום אפריקה שפע בצורה עקבית את היציבות במערכת החוקתית בתקופות שלאחר מכן.

המסקנות וההמלצות
באמצעות ניתוח המסמכים החוקיים הקשורים וחיבורם לעקרונות החוקתיים העולמיים, ניתן להסיק את הדברים הבאים:
•    לא ניתן להתחיל בניסוח חוקה לפני הבחירה של מועצה לאומית חדשה, מכיוון שהמועצה הלאומית היא בעלת הסמכות הייחודית להעניק את המנדט ולנסח את המסמך החוקתי, מה שמאושר על ידי עקרונות הלגיטימיות הייצוגית בעולם.
•    דרישת התחייבות להסכמות פוליטיות מסוימות (כמו אוסלו) כאמצעי להשתתפות מערערת את עקרון הפלורליזם הפוליטי, ומתנגדת לעיקרון הריבונות الشعبية שהופך את החוקה לביטוי לרצון הכולל ולא להסכם פוליטי זמני.
•    הזנחת פלגים פלסטיניים בסיסיים מרוקנת את ההליך החוקתי מתוכנו הלאומי, ומסמכת אותו כצעד חד צדדי שאינו מגיע לדרגת רפורמה או פיוס לאומי, בניגוד ברור לעקרון השלטון הכוללני שהינו בסיס יציב בדוקטרינה החוקתית המושוות.
•    הלגיטימיות ההליכית היא תנאי בסיסי לקבלת כל טקסט חוקתי. העיכוב בה הופך את החוקה לשברירית ולא כוללת, גם אם מדובר בנוסח מתקדם.

המסלול הנכון מחייב קודם כל לערוך בחירות מועצה לאומית חדשה כדי לחדש את הלגיטימיות הייצוגית, ושנית להעצים את מועצה זו להקים ועדת חוקה כוללת שתשלים את כל הכוחות והפלגים הפלסטיניים ללא השמטות או דרישות מראש. רק כך תוכל החוקה הפלסטינית להפוך להסכם חברתי כולל, המהדק את הרפורמה הפוליטית והפיוס הלאומי, ואשר יתבסס על הלגיטימיות ההליכית והכוללניות, אשר נחשבות לאחד מעקרונות הניסיונות החוקתיים המוצלחים בעולם.