La Constitution et le Conseil National : Entre légitimité procédurale et pluralisme politique

Auteur: المحامي فراس كراجة

La guerre n'a pas encore cessé, et malgré le génocide dont sont victimes les Palestiniens dans la bande de Gaza assiégée, ainsi que l'attaque continue des colons et des forces de l'armée israélienne en Cisjordanie, avec la démolition des camps, l'expansion des colonies et l'élimination de toutes les possibilités d'établir un État palestinien, même dans la partie restante de la Cisjordanie, la classe politique palestinienne ne s'est préoccupée que d'organiser son intérieur, dans une tentative de présenter une image des Palestiniens conforme aux attentes du monde.

Ainsi, la scène palestinienne a été surprise ces dernières semaines par deux décisions successives du président palestinien : la première, la formation d'un comité préparatoire pour organiser des élections pour le Conseil national palestinien, avec des conditions d'adhésion au Conseil national et à l'Organisation de libération qui stipulent un engagement envers le programme de l'Organisation de libération palestinienne et vis-à-vis de ses engagements internationaux, en référence à l'accord d'Oslo et à l'engagement envers les décisions de légitimité internationale. La deuxième, la formation d'un comité pour préparer une Constitution palestinienne.

Bien que ces deux voies soient importantes dans le cadre de la réforme politique et institutionnelle, leur simultanéité soulève des problèmes juridiques profonds liés à l'organisation des priorités, à la légitimité du mandat et à l'inclusivité de la représentation nationale. Cet article vise à exposer les contradictions entre ces deux voies et à insister sur l'impossibilité d'amorcer la rédaction d'une Constitution avant de renouveler la légitimité représentative du Conseil national palestinien, tout en s'arrêtant sur la question de l'obligation d'adhérer aux accords d'Oslo et en marginalisant des forces politiques significatives, ainsi que sur dans quelle mesure cela contredit les principes constitutionnels et réformistes mondialement reconnus.

Nous ne saurions parler du comité de rédaction de la Constitution palestinienne sans mentionner qu'en 1999, un comité a été chargé de rédiger la Constitution, sur mandat du président de l'Autorité nationale palestinienne de l'époque, Yasser Arafat, après mandat du Conseil national palestinien et du Conseil législatif et de l'exécutif de l'Organisation de libération palestinienne. Il est à noter que ledit comité, présidé par M. Nabil Shaath, a travaillé sur le projet après avoir tenu près de deux cents réunions et ateliers de travail en coordination avec des institutions de la société civile palestinienne ainsi que des personnalités académiques, politiques, juridiques, arabes et internationales.

Le cadre légal du Conseil national palestinien et la légitimité représentative
Le Conseil national palestinien est considéré, conformément à la charte de l'Organisation de libération palestinienne (1968 et ses modifications), comme l'autorité législative suprême du peuple palestinien. L'article (7) stipule que le Conseil national est "l'autorité suprême qui détermine les politiques de l'Organisation de libération et planifie ses programmes", et l'article (13) lui confère le pouvoir d'élire le comité exécutif et de le tenir pour responsable.

En conséquence, toute étape fondatrice majeure - telle que la formation d'un comité pour rédiger une nouvelle Constitution - doit émaner d'un Conseil national élu. Ignorer cette règle affaiblit la légitimité de la procédure constitutionnelle et la rend dépendante de la volonté individuelle d'exécution, et non d'un mandat législatif qui serait inclusif.

Ce principe est en accord avec la doctrine constitutionnelle mondiale qui insiste sur le fait que les constitutions doivent être émises par des organismes élus ou mandatés par le peuple, comme cela s'est produit en Afrique du Sud (1996) et en Tunisie (2014). Au contraire, les tentatives de rédiger des constitutions par des décisions exécutives unilatérales ont souffert de crises de légitimité et d'acceptation de la société.

Cependant, la spécificité du cas palestinien, en raison de sa complexité et de son caractère exceptionnel, pose une question différente sur la légitimité de toute constitution rédigée en temps de génocide et de famine provoquée par l'occupation israélienne. Quel impact cela aura-t-il sur la conscience du peuple? Et comment cela se reflétera-t-il sur sa mémoire collective d'une part, et sur le regard de la communauté internationale d'autre part?

Une constitution signifie que nous sommes face à un contrat entre l'État et le peuple, qui doit satisfaire toutes les conditions légales et procédurales. Mais ce contrat nécessite un environnement social et politique favorable ; un peuple qui souffre de la guerre et du génocide, en particulier dans la bande de Gaza, peut-il participer à ce contrat ? Et comment proposera-t-il les résultats ? Ce qui soulève une grande question sur la légitimité de cette constitution qui sera rédigée dans de telles circonstances !

La charte fondamentale palestinienne et la hiérarchie de la légitimité
La charte fondamentale palestinienne (2003 et ses amendements de 2005) insiste sur le principe de légitimité démocratique et de gradation institutionnelle. L'article (2) stipule que "le peuple est la source des pouvoirs" et l'article (47) stipule que "le Conseil législatif est l'autorité élue du peuple palestinien".

Bien que la charte fondamentale régisse l'autorité de l'autonomie, sa philosophie juridique souligne que les institutions représentatives élues sont les seules habilitées à prendre des décisions cruciales. En ce sens, le Conseil national palestinien, en tant qu'organe représentant l'ensemble du peuple palestinien, doit être le cadre qui confère la légitimité à tout comité de rédaction d'une constitution nationale, et ne doit pas être constitué par une décision présidentielle directe.
Cela concorde avec le principe de la gradation institutionnelle globalement reconnu, où les expériences comparatives (comme le Népal) ont prouvé que l'organisation des étapes – élections, assemblée constituante, constitution – est une condition essentielle pour éviter les crises et les divisions constitutionnelles. L’expérience égyptienne récente en est un exemple d'apprentissage : certaines modifications constitutionnelles ont été réalisées par référendum populaire après la chute du régime de Moubarak ; après l’approbation de ces modifications, l’État est passé à l’élection du Conseil du peuple et de la Choura, puis un comité a été formé pour rédiger et établir une nouvelle constitution. Après l’achèvement du processus législatif de manière progressive et séquentielle, des élections présidentielles ont eu lieu.

Le problème d'exiger le respect de l'accord d'Oslo et la marginalisation des factions
Certaines déclarations officielles indiquent que l'engagement des forces politiques participant aux élections du Conseil national est subordonné à l'accord d'Oslo. La composition du comité montre aussi une exclusion de partis et de factions palestiniennes ayant une présence populaire et politique significative.
D'un point de vue juridique et politique, cela soulève plusieurs problèmes fondamentaux :
1. Cela contredit le principe d'inclusivité nationale reconnu par les documents de dialogue national et les décisions des précédents conseils nationaux.
2. L'exclusion de forces politiques principales mine la légitimité de tout texte constitutionnel ultérieur, le transformant en un document d'une seule partie plutôt qu'en un contrat social global.
3. Cela va à l'encontre de la doctrine constitutionnelle comparative qui souligne que le processus fondateur doit être inclusif et consensuel pour garantir la stabilité et l'acceptation sociale. Les expériences de l’Afrique du Sud (1996) et de la Tunisie (2014) ont réussi grâce à l’inclusivité et au consensus, tandis que les expériences d’exclusion, comme en Libye après 2011, ont échoué.
4. Cela constitue une transgression de la fonction représentative du Conseil national, qui, selon l'article (13) de la charte d'organisation de libération, "représente tous les Palestiniens à l'intérieur et à l'extérieur".
De plus, l'exigence de respecter des accords politiques spécifiques contredit le principe de la souveraineté populaire, qui rend la constitution le contrat social suprême et non juste un prolongement d'accords temporaires. Les expériences comparatives n'ont pas exigé des forces politiques qu'elles adhèrent à des accords spécifiques à l'avance, mais ont vu le processus constitutionnel lui-même comme une opportunité de réexaminer ou d'établir ces accords.
L’imposition de conditions ou de restrictions sur les parties autorisées à participer au processus électoral ou à la rédaction de la constitution soulève des questions sur la source du droit d'imposer de telles conditions et provoque de la confusion dans la compréhension de la hiérarchie et des sources de pouvoir. Ce qui conviendrait, c'est le respect des normes internationales dans la rédaction des documents constitutionnels, afin d'assurer inclusivité et diversité politique.
L’environnement politique palestinien, qui inclut plus de quinze partis et factions politiques, est le résultat d'une longue lutte pour la liberté et la construction de l'État. Par conséquent, il doit être permis à toutes ces forces de participer de manière équitable à la rédaction de la constitution, non seulement pour renforcer la légitimité, mais pour donner une image authentique du peuple palestinien et de sa conscience de l'importance de l'action politique et partisane et de son rôle dans la prise de décision.

Légitimité procédurale et acceptation sociale
Les expériences internationales confirment que la légitimité procédurale est tout aussi importante que le contenu des textes constitutionnels. Si les institutions élues sont contournées ou si des parties essentielles sont exclues, alors toute constitution qui en résulte manquera d'acceptation sociale. Des expériences telles que celles de l'Irak (2005) ont montré que l'exclusion durant le processus fondateur a conduit à une constitution de légitimité faible et manquant de consensus national, tandis que le consensus et l'inclusivité en Afrique du Sud ont assuré la stabilité du système constitutionnel pour les années suivantes.

Conclusion et recommandations
D'après l'analyse des textes juridiques pertinents et leur articulation avec les principes constitutionnels mondiaux, il est possible de tirer les conclusions suivantes :
•    Il n'est pas légalement permis de commencer à rédiger une constitution avant d'élire un nouveau Conseil national, car le Conseil national est le seul habilité à accorder le mandat et à rédiger la charte constitutionnelle, ce que confirment les principes de légitimité représentative au niveau mondial.
•    Exiger l'engagement envers des accords politiques spécifiques (tels qu'Oslo) comme condition de participation mine le principe de pluralisme politique, et contredit le principe de la souveraineté populaire qui fait de la constitution une expression de la volonté collective et non d'un accord politique temporaire.
•    La marginalisation de factions palestiniennes essentielles vide le processus constitutionnel de sa substance nationale et le transforme en une étape unilatérale qui ne parvient pas à niveau de réforme ou de réconciliation nationale, en contradiction claire avec le principe d’inclusivité et de consensus qui est un fondement des doctrines constitutionnelles comparatives.
•    La légitimité procédurale est une condition essentielle pour l'acceptation de tout texte constitutionnel. La contourner rend la constitution fragile et non inclusive, même si elle comporte des textes avancés.

La bonne voie exige d'abord la tenue d'élections pour un nouveau Conseil national afin de renouveler la légitimité représentative, et ensuite permettre à ce Conseil de former un comité de constitution inclusive associant toutes les forces et factions palestiniennes sans exclusion ni conditions préalables. Ce n'est qu'ainsi que la constitution palestinienne peut se transformer en un contrat social global, consolidant la réforme politique et la réconciliation nationale, et s'appuyant sur la légitimité procédurale et l'inclusivité, qui sont parmi les piliers des expériences constitutionnelles réussies au niveau mondial.