مؤسسة "ريفورم": الخيارات المتاحة لتعديل أحكام المادة 20 من القرار بقانون انتخاب مجالس الهيئات المحلية لسنة 2025

صدى نيوز - أصدر الرئيس الفلسطيني محمود عباس القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخابات مجالس الهيئات المحلية بتاريخ 19/11/2025، وهو قانون جديد يحمل عدداً من التغييرات أهمها؛ اعتماد النظام الانتخابي النسبي المفتوح في المدن والنظام الأغلبي في المجالس القروية، وإضافة شروط جديدة للترشح في هذه المجالس، بالإضافة إلى تعديل نسبة الكوتا النسوية في المجالس المحلية؛ فقد نصت المادة (20) منه على ألا يقل عدد النساء في عضوية مجالس الهيئات المحلية عن مقعدين في الهيئات المحلية التي عدد مقاعد مجلسها 9 مقاعد (أي 22 % من أعضاء المجلس المحلي)، وثلاثة مقاعد في الهيئات المحلية التي عدد مقاعد مجلسها  11 مقعدًا (أي 27% من أعضاء المجلس المحلي)، وأربعة مقاعد في الهيئات المحلية التي عدد مقاعد مجلسها 13 مقعدا (أي 31% من أعضاء المجلس المحلي)، وأربعة مقاعد في الهيئات المحلية التي عدد مقاعد مجلسها 15 مقعدًا (أي 27% من أعضاء المجلس المحلي).

جاء هذا التعديل على نسبة الكوتا النسوية مخالفاً لقرارات المجلس الوطني والمركزي بتمثيل المرأة في الهيئات التمثيلية بما لا يقل عن 30% من أعضائها؛ حيث أقرَ المجلس المركزي الفلسطيني في دورته السابعة والعشرون المنعقدة في 4- 5 آذار/ مارس 2015 "يؤكد المجلس المركزي على ضرورة تحقيق المساواة الكاملة للمرأة، وتعزيز مشاركتها في كافة مؤسسات   منظمة التحرير الفلسطينية ودولة فلسطين، وأنْ لا تقل نسبة مشاركتها في هذه المؤسسات عن 30%"، والذي تم التأكيد عليه أكثر من مرة في الدورات التالية للمجلس المركزي. وقرار المجلس الوطني (دورة القدس وحماية الشرعية الفلسطينية "الدورة الثالثة والعشرون"، رام الله 30/4- 3/5 2018، للتطبيق الفعلي لقرار المجلس المركزي. وكذلك لالتزامات رئيس الحكومة د. محمد مصطفى في خطابه باليوم الوطني للمرأة الفلسطينية بتاريخ 26/10/2025 بـ" إقرار تطبيق الكوتا النسائية بنسبة لا تقل عن 30% في اللجان والفرق الوطنية" لتعزيز مبدأ المساواة أمام القانون. الأمر الذي يقتضي انسجام التشريعات الصادرة عن دولة فلسطين مع قرارات المجلسين الوطني والمركزي من جهة، والتزامات الرئيس الفلسطيني ورئيس الحكومة فيما يتعلق بنسبة تمثيل النساء في الهيئات التمثيلية وضمان حقهن في التمثيل العادل والمشاركة الفاعلة في الهيئات المحلية من جهة ثانية.

 تهدف هذه الورقة إلى المساهمة في تقديم خيارات عملية، لمنظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية، للتعامل مع عدم تبني القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخابات الهيئات المحلية للحد الأدنى (30%) لتمثيل النساء في مجالس الهيئات المحلية، وعدم انسجامه مع قرار المجلس الوطني وقرارات المجلس المركزي الفلسطيني بدءاً من الدورة "الدورة السابعة والعشرون"، وتوصيات ومطالبات الحركة النسوية الفلسطينية باعتماد هذه النسبة لتمثيل ومشاركة النساء في الهيئات المحلية.

 تقترح الورقة السياسياتية ثلاثة خيارات أمام منظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية الفلسطينية بمؤسساتها الرسمية والشعبية للتعامل مع نص المادة 20 من القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية في إطار النضال المجتمعي لتعزيز مشاركة النساء في مجالس الهيئات المحلية وبما ينسجم مع ما حققته من قرارات سياسية من المجلسين الوطني والمركزي لمنظمة التحرير الفلسطينية. يتمثل الخيار الأول: بالقبول بنص القرار بقانون بشأن تمثيل النساء في مجالس الهيئات المحلية المتعلقة بنسبة الكوتا النسوية باعتبارها تطورًا مقارنة بنسبة وحجم المشاركة السابقة، والخيار الثاني: يقوم على بناء تحالف مجتمعي للضغط على الحكومة باتجاه تعديل القرار بقانون لتبني نسبة الـ 30% كحد أدنى لتمثيل ومشاركة النساء في الهيئات المحلية، أما الخيار الثالث: اللجوء إلى القضاء للطعن بعدم دستورية أحكام المادة 20 من القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية أمام المحكمة الدستورية.

 مفهوم نظام الكوتا النسوية

 يشير مفهوم الكوتا (quota) إلى "تخصيص نسبة أو حصة معيّنة من المقاعد داخل الهيئة البرلمانية لفئة محددة على أساس إقليمي أو لغوي أو ديني أو عرقي أو جنسي". وغالبًا ما تكون الفئة المختارة قد تعرضت للتهميش أو التمييز من قبل المجتمع، ويراد من وراء منحها هذه النسبة تعزيز مشاركتها، وإزالة آثار التهميش الواقع عليها؛ ومن هنا فإنّ الدعم الخارجي لهذه الفئات – ممثلًا في الكوتا- يُفترَض أن يكون مرحلة مؤقتة تنتهي باندماج هذه الفئات في المجتمع، ومشاركتها بفاعلية في كل الأنشطة المجتمعية.

يرتبط مفهوم الكوتا بصورة وثيقة بمفهومين آخرين هما: التمكين (empowerment) والتمييز الإيجابي (affirmative action)؛ فالتمكين يعني العمل الجماعي في الجماعات المقهورة أو المضطهدة لتخطي أو مواجهة أو التغلب على العقبات وأوجه التمايز التي تقلل من أوضاعهم أو تسلبهم حقوقهم. ومن الناحية الإجرائية فقد تم تعريفه بأنه عملية تعنى بتوفير الوسائل الثقافية والتعليمية والمادية؛ حتى يتمكن الأفراد من المشاركة في اتخاذ القرار والتحكم في الموارد. أما التمييز الإيجابي فيعني: الإجراءات المحددة التي تنهض بها الحكومات أو مؤسسات المجتمع المدني؛ من أجل تعويض جماعة عن التمييز الذي تعرضت له على أساس اختلاف النوع، أو العرق أو الجنس أو الدين.

يمثل نظام الكوتا شكلًا من أشكال التدخل الإيجابي لمساعدة المرأة على التغلب على العوائق التي تحدّ من مشاركتها السياسية مقارنة بأقرانها الرجال، أي تخصيص حدّ أدنى من المقاعد النيابية أو مقاعد في السلطات المحلية، أو مقاعد في الهيئات الإدارية والتنفيذية للنساء، تخصص نسبة مئوية معينة للنساء في البرلمان أو الأحزاب، أو إلزام الأحزاب بضمّ نسبة معيّنة من النساء إلى قوائم مرشحيها؛ وذلك بهدف تحسين مشاركتهنّ في الحياة السياسية، وإدارة شؤون بلدهنّ وقضاياهنّ وهمومهنّ، وإشراكهنّ في اتخاذ القرار وتحمّل المسؤولية، وفي عملية البناء والتنمية، والكوتا أيضا تمييز إيجابيّ، يهدف إلى تصحيح الخلل، وإعادة التوازن المفقود في المجتمع.

 واقع مشاركة المرأة الفلسطينية في المؤسسات العامة والتمثيلية

 شهدت السنوات الأخيرة حصول تطور في مشاركة المرأة على صعيد الحياة السياسية وصنع القرار على المستوى الحكومي، إلا أنه بقي محدودًا، وفي بعض الأحيان يتم التراجع عنه؛ فقد تم تعيين 4 وزيرات وزراء إناث من أصل 23 (أي 26%) في الحكومة التاسعة عشرة، ومحافظ امرأة واحدة فقط من ضمن 11 محافظاً في الضفة الغربية.

وقد بلغ تمثيل النساء في مواقع صنع القرار في المؤسسة العامة حوالي 14.2.% في الفئة العليا "التي تشمل مدير عام إلى وكيل وزارة"، فيما بلغت النساء 48% من مجمل الوظائف في القطاع العام مقابل حوالي 52% للرجال. كما بلغت نسبة مشاركة النساء في الهيئات المحلية في الضفة الغربية (20.8 %)، وبلغت في المجلس المركزي 23.1 % من مجمل أعضاء المجلس، بينما 17.4 % فقط في المجلس الوطني، بينما لا توجد أي امرأة في عضوية اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير.

تشير البيانات والإحصائيات أعلاه إلى أن مشاركة المرأة الفلسطينية في المؤسسات السياسية التمثيلية وفي الإدارة العامة ما زالت لم تحقق النسبة التي حددها المجلسين الوطني والمركزي، وتقف عائقًا دون مشاركة المرأة الفلسطينية في صنع القرار في الحياة العامة والسياسات العامة، وعائقا أمام السعي نحو المساواة والعدالة الاجتماعية.

 الخيارات المتاحة أمام منظمات المجتمع المدني لرفع نسبة تمثيل النساء في مجالس الهيئات المحلية

 هذا القسم مخصص لتناول الخيارات الثلاثة المقترحة أمام منظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية الفلسطينية بمؤسساتها الرسمية والشعبية للتعامل مع نص المادة 20 من القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية في إطار النضال المجتمعي لتعزيز مشاركة النساء في مجالس الهيئات المحلية، وبما ينسجم مع الجهود التي بذلتها الحركة النسوية الفلسطينية ومنظمات المجتمع المدني للضغط على صانع القرار لتبني الحد الأدنى (الكوتا النسوية) من قبل المجلسين الوطني والمركزي لمنظمة التحرير الفلسطينية كأعلى هيئة تشريعية للشعب الفلسطيني، وتعزيز الإصلاحات في مؤسسات الحكم المحلي التي سعى صناع القرار إلى إدراجها في القرار بقانون بشأن انتخابات الهيئات المحلية.

 الخيار الأول: القبول بنص المادة 20 من القرار بقانون بشأن نسبة تمثيل النساء في مجالس الهيئات المحلية

 يقتضي هذا الخيار بالقبول بالنسبة المخصصة للكوتا النسوية في القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية باعتبارها تطورًا مقارنة بالنسب السابقة؛ حيث تشير التوقعات بأن تصل إلى 26% لمجمل المقاعد وهي نسبة ترتفع عن النسبة المتحققة في الانتخابات الماضية في العام 2021 للهيئات المحلية بحوالي خمس درجات تقريباً.

إنّ أحد مزايا هذا الخيار تتمثل بالتطور الإيجابي في نسبة مشاركة النساء في الهيئات المحلية وتمثيلها، وتشكل هذه النسبة خطوة مؤقتة نحو تحقيق عدالة التمثيل في مجالس الهيئات المحلية، وعلى طريق المساواة في المشاركة بإدارة المال والشأن العام. كما أن هذا الارتفاع يعبر عن إرادة سياسية تدريجية لتثبيت مشاركة المرأة الفلسطينية في إدارة الحياة العامة على المستوى المحلي، ويُمكن البناء عليه في هذه المرحلة من النضال النسوي الحقوقي للسعي للمساواة الكاملة في التمثيل والمشاركة من جهة، والمساهمة في رسم السياسات في الهيئات المحلية مستجيبة لاحتياجات المجتمع المحلي وحساسة للنوع الاجتماعي من جهة ثانية.

إلا أن أهم عيوب هذا الخيار تتعلق بـ (1) القبول بتجاوز قرارات المجلسين الوطني والمركزي لمنظمة التحرير الفلسطينية الأمر الذي يتيح مستقبلاً اضعاف الحجية بتنفيذ الالتزامات المتعلقة بقضايا المرأة خاصة المشاركة السياسية لها. و(2) تثبيط مسيرة من النضال الطويل للحركة النسوية الفلسطينية لرفع نسبة تمثيلها في المؤسسات السياسية والتمثيلية، و(3) خفض سقف تطلعات الحركة النسوية في زيادة التمثيل والمشاركة في الحياة العامة.

الخيار الثاني: المطالبة بتعديل أحكام المادة 20 من القرار بقانون نحو تكريس نسبة الـ 30% كحد أدنى لتمثيل النساء في الهيئات المحلية

يتمثل هذا الخيار ببناء تحالف مجتمعي من منظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية للضغط نحو رفع نسبة تمثيل النساء المنصوص عليها في المادة 20 من القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية إلى 30% كحد أدنى بما يتناسب مع قرارات المجلس الوطني والمجلس المركزي الفلسطيني؛ وذلك باستخدام أدوات الضغط والمناصرة المعتمدة لدى منظمات المجتمع المدني في إطار الاحتجاج على أحكام المادة 20 من القرار بقانون.

تقوم مزايا هذا الخيار على؛ (1) انسجام مطلب التحالف "رفع الكوتا النسوية" مع قرارات المجلسين الوطني والمركزي المذكورة أعلاه والقوى السياسية في منظمة التحرير الفلسطينية، و(2) وحدة موقف المنظمات الأهلية ومكونات الحركة النسوية على رفع التمثيل في المجالس المحلية للنساء باعتبار نسبة الـ 30% هي الحد الأدنى، و(3) وجود قدرة واسعة لمنظمات المجتمع المدني، خاصة النسوية منها، على التحالف في إطار النضال لتعديل التشريعات الصادرة عن السلطة التنفيذية. و(4) امتلاك منظمات المجتمع المدنية، خاصة النسوية منها، الخبرة في استخدام آليات ووسائل وتقنيات الضغط والمناصرة في قضايا الحقوق والحريات. و(5) ووجود تحالف ضم منظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية على رأسها الاتحاد العام للمرأة الفلسطينية بالتعاون مع مؤسسات رسمية كوزارة شؤون المرأة يطالب بتثبيت نسبة الـ 30% كحد أدنى مما يزيد الضغط على السلطة التنفيذية.

في المقابل، فإن أحد أهم العيوب تتمثل فـي (1) أن الفترة الزمنية المتبقية قد لا تسعف منظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية على بناء تحالف يتمكن من إنتاج حملة أو حملات مؤثرة في الحكومة والسياسيين الفلسطينيين، و(2) وجود قوى تقليدية لا ترغب في التوسع بمشاركة المرأة في الحياة العامة بما في ذلك المجالس المحلية، و(3) ضعف قدرة المنظمات الأهلية على حشد جمهور واسع للاحتجاج والتأثير على السلطة التنفيذية لتعديل القرار بقانون. 

الخيار الثالث: الطعن بعدم دستورية المادة 20 من القرار بقانون بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية

يقوم هذا الخيار على اللجوء إلى المحكمة الدستورية العليا للطعن بعدم دستورية المادة 20 من القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية لمخالفتها قرار المجلس الوطني في العام قرار المجلس الوطني في الدورة الثالثة والعشرون "دورة القدس/ وحماية الشرعية الفلسطينية" رام الله 30/4 – 3/5 2018، وقرار المجلس المركزي في الدورة السابعة والعشرون " دورة الصمود والمقاومة الشعبية" في رام الله بتاريخ 4- 5 آذار 2015.

يستند هذا الخيار إلى (1) تعامل المحكمة الدستورية مع قرار المجلس الوطني الفلسطيني في العام 1988 المتعلق بوثيقة الاستقلال كإطار دستوري بموجب القرار التفسيري للمحكمة الدستورية العليا الصادر بتاريخ 12/3/2018 الذي نص على "تعتبر وثيقة إعلان الاستقلال جزءاً لا يتجزأ من المنظومة الدستورية في فلسطين، بل وأعلاها سمواً، يأتي بعدها القانون الأساسي...". أي أن قرارات المجلس الوطني والمركزي واجب الالتزام بها من قبل الحكومة الفلسطينية والرئاسة الفلسطينية. و(2) القرار بقانون رقم (1) لسنة 2021م بتعديل قرار بقانون رقم (1) لسنة 2007م بشأن الانتخابات العامة الذي نص على أن "يصدر رئيس دولة فلسطين، رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية، الممثل الشرعي والوحيد للشعب الفلسطيني، مرسوماً رئاسياً،...، يدعو فيه لإجراء انتخابات رئاسية وتشريعية أو أي منهما في دولة فلسطين" وهو "أي الرئيس" يُصدر القرارات بقوانين بما فيه القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025.

كما يستند إلى (3) القرار بقانون رقم 11 لسنة 2022 بشأن دعاوى الدولة الذي أشار إلى مدة ولاية المحاكم الفلسطينية إلى الدعاوى المتعلقة بمنظمة التحرير الفلسطينية ودوائرها ومؤسساتها "لغيات تطبيق أحكام هذا القرار بقانون، تعامل الدعاوى المتعلقة بمنظمة التحرير الفلسطينية، ودوائرها، ومؤسساتها، والمؤسسات التابعة لها كافة، معاملة دعاوى الدولة وتعتبر في حكمها، مدعية كانت أم مدعى عليها". إذا كان ذلك في الدعاوى المدنية أو التحكيم فالأولى تكون ولاية المحكمة الدستورية واجبة. و(4) نص القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 في المادتين 16 و19 اللتان تشترطان على المرشحين تقديم "إقرار بقبول برنامج منظمة التحرير وبالتزاماتها الدولية وقرارات الشرعية الدولية" وهما يتناقضان مع عدم تضمين نسبة الـ30 لتمثيل النساء المقرة في قرارات المجلس الوطني والمركزي؛ كجزء من برنامج منظمة التحرير ومن التزاماتها الدولية المتعلقة بالعدالة الاجتماعية وبإنصاف النساء.

ناهيك عن العلاقة القائمة بين المنظمة والسلطة باعتبار الأولى المنشأة للثانية. وكذلك اعتبار اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية حكومة دولة فلسطين مؤقتا إلى حين تشكيل حكومة دولة فلسطين وفقاً لقرار المجلس الوطني الفلسطيني في العام 1988 المودع لدى الأمانة العامة في الأمم المتحدة.

 إنّ أحد أهم مزايا هذا الخيار يتمثل باستخدام القضاء الدستوري كأداة في النضال السياسي والاجتماعي بدولة فلسطين مما يساعد على تطوير وسائل سلمية إضافية في أروقة المواجهة الديموقراطية. فيما يتمثل أهم عيوب هذا الخيار بالخشية من أن تحصن المحكمة الدستورية لتراجع الذي حصل في تبني قرار السلطة التنفيذية لنسبة تمثيل أقل في القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية عن قرارات المجلس الوطني والمركزي لمنظمة التحرير الفلسطينية، سواء كان ذلك بتثبيت ذلك بقرار من المحكمة أو رفض الطعن المقدم لها شكلاً بعدم وجود مصلحة أو مصلحة محتملة لمنظمات المجتمع المدني الفلسطيني في رفع دعوى الطعن في القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025.

 الخلاصة

مما لا شك فيه أن المرأة الفلسطينية تواجه العديد من العوائق عند دخولهن عالم السياسة ومشاركتها في الحياة العامة وفي صناعة القرار السياسي. الأمر الذي يتطلب المزيد من الجهد لتحسين تمثيل المرأة في تبني التدخل الإيجابي لصالح المرأة عبر تكريس الإرادة السياسية المتمثلة بقرارات المجلسين الوطني والمركزي لمشاركة النساء في مجالس الهيئات المحلية، وإحداث التغيير في الأنماط الاجتماعية والثقافية المكرسة مجتمعيًا. 

إنّ المفاضلة بين الخيارات الثلاثة؛ فالخيار الأول المتمثل بقبول نص المادة 20 من القرار بقانون رقم 23 لسنة 2025 بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية يهدر فرصة رفع نسبة الكوتا النسوية إلى 30% كحد أدنى والسماح بتراجع الإرادة السياسية المتمثلة بقرارات المجلس الوطني والمركزي في المقابل هذا الخيار يتيح فرصة لزيادة عدد النساء في المجالس المحلية مقارنة في الانتخابات الماضية. أما الخيار الثاني القاضي بالمطالبة بتعديل نص المادة 20 من القرار بقانون عبر تحالف مجتمعي فإنه يبقي على أمل الحصول على التعديل برفع نسبة مشاركة النساء في المجالس المحلية لكن في ذات الوقت ضغط الوقت وضعف القدرة على حشد جمهور كبير مؤيد للكوتا النسوية في الشارع يُفقد منظمات المجتمع المدني ومكونات الحركة النسوية القدرة على التركيز لدعم النساء في الانتخابات المحلية القادمة.

فيما الخيار الثالث الخاص باللجوء إلى المحكمة الدستورية العليا للطعن بأحكام المادة 20 من القرار بقانون يحمل مخاطرة تحصين المحكمة الدستورية لعدم الالتزام بقرارات المجلسين الوطني والمركزي. لكن اللجوء للقضاء "المحكمة الدستورية العليا" يفتح مساراً جديداً لنضال الحركة النسوية الفلسطينية عبر القضاء من جهة، ويساعد على تحويل النقاش المجتمعي إلى أروقة القضاء من جهة ثانية، ويكرس وسائل سلمية في مسألة الحقوق والحريات من جهة ثالثة، ويدعم بناء دولة المؤسسات وسيادة القانون العدالة الاجتماعية من جهة رابعة.

المؤسسة الفلسطينية للتمكين والتنمية المحلية REFORM

مؤسسة غير حكومية تأسست من قبل مجموعة من النشطاء الاجتماعيين والسياسيين الشباب عام 2012. تسعى إلى تقوية التعددية في المجتمع الفلسطيني، وتعزيز السلم الأهلي، وسيادة القانون، وتحسين استجابة السياسات العامة لاحتياجات المواطنين من خلال جسر الفجوات الاجتماعية، وتأسيس مساحات تفاعلية بين مختلف أطراف العمليات النظامية، وتعزيز المساءلة الاجتماعية وتطوير أدواتها.

كما تسعى المؤسسة إلى تعزيز شراكة المجموعات النسوية والشبابية في المناطق الأكثر تهميشا وتيسير انخراطهم في الشأن العام. وذلك الغرض تعمل على اشراك الفئات الأكثر تهميشا في عمليا تحليلية ونقدية معمقة بهدف تطوير حلول قادرة على التعامل مع معيقات التفاعل الإيجابي بين مكونات وأطراف العملية النظامية.